나머지는 모두 지지한다.

방향 1. 사표를 줄이고 대표성을 높이자!

① 정당 득표율에 따른 의석배분 방식의 비례성 높은 선거제도 개편

② 국회의원 정수 확대와 의원 정수 기준 법제화 : 의원정수 최소 360명, 의원 1인당 인구수 14만5천명 미만

③ 비례대표 의석 100석 이상 확대

④ 선거구간 인구 편차 조정으로 약화되는 지역 대표성 보완

방향 2. 정치 독점 구조를 깨자!

⑤ 각 정당의 민주적인 공천 실행 약속

⑥ 여성의 정치참여 확대

⑦ 정당 설립의 요건 완화

⑧ 교섭단체 구성 요건 완화

⑨ 국고보조금 배분 기준 개선

⑩ 기탁금 액수 및 반환기준 하향 조정, 지방 정치인 후원금 모금 허용

방향 3. 시민의 정치적 권리를 되찾자!

⑪ 선거 연령 18세로 하향 조정

⑫ 사전투표소 설치 확대 및 투표시간 밤 9시까지 연장

⑬ 유권자 정치적 표현의 자유 보장

⑭ 교원․공무원의 정치적 기본권 보장

⑮ 국회 회의 시민 방청 보장 및 공간 개방

⑯ 국회 예산 운영과 지출 내역 공개 확대

⑰ 국회 청원제도 개선

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선거구획정위원회 1차안에 대한 2015 정치개혁시민연대의 입장

이태호(2015 정치개혁시민연대 공동집행위원장)

지난 19일, 국회의원선거구획정위원회가 지역구 선거구를 244개~249개 범위 내에서 정하겠다고 밝혔다. 사실상 지역구 대표와 정당득표비례 대표 비율을 5:1로 하는 현행 선거제도의 틀 내에서 선거구를 확정하겠다는 의사표시다.

선거구 획정위의 안에는 정당지지에 따른 비례대표 비율을 늘려 승자독식의 불공정한 선거제도를 개선해야 한다고 주장해온 시민사회단체와 전문가들의 의견이 반영되지 않았다.

또한 지역구 인구편차를 2:1 이내로 하라는 헌재판결에 따라 의원수가 대폭 줄어들게 된 농어촌지역에도 결코 만족스러운 제안이 아니다. 선거구획정위가 이러한 결정을 하도록 만든 책임은 현행 선거구조의 구조적 문제점을 해결할 방안을 제시하지 못한 국회, 특히 여야 거대 정당에 있다.

현행 제도의 가장 심각한 문제점은 표심을 의석에 반영하는 비례성 측면에서 매우 불공정하다는 점이다. 현행 선거제도에 따르면 지역구에서 전국적으로 42.8%를 득표한 제 1당이 지역구 의석의 과반수를 얻게 된다. 불공정한 현행 선거제도는 반드시 바뀌어야 한다.

선거제도 개혁의 초점은 이러한 불공정성을 개선하고 유권자의 지지율이 고르게 의석수에 반영될 수 있도록 개선하는데 있다. 즉, 비례대표를 늘려 모든 정당이 지지받은 만큼 의석을 갖게 하고, 다양한 지역과 계층의 대표들이 다양하게 국회에 진출할 수 있도록 해야한다. 전체 의석 중 1/5에 불과한 정당지지도에 따른 비례대표의 비율을 1/2 수준으로 확대하는 것이 가장 시급하고 근본적인 해결책이다. 선거구획정위 결정과 같이 지역구 의석을 사실상 현행대로 유지한다면, 현재의 득표와 의석 간의 불비례성은 개선되는 것 없이 불공정한 선거제도를 그대로 유지하게 된다.

하지만, 새누리당과 새정치연합은 비례대표 확대 방안은 없이 의원정수만 300명으로 고정하는 것에 합의하며 사실상 선거제도 개혁을 거부하였다. 특히 새누리당 김무성 대표와 이학재 정치개혁특위 간사는 비례대표를 더 줄이자고 주장해왔다. 이번 선거구획정위 결정에 대해서도 새누리당 지도부는 비례대표 의석을 줄여서라도 지역구 의석을 확대해야한다고 주장하고 있다. 그들은 이번 헌재 판결에 따라 의석수가 줄어들게 된 농어촌지역을 위해 지역구 의석수를 현행보다 늘려야 한다고 강변하고 있지만, 사실은 비례대표 비율을 더 줄여 자당에 압도적으로 유리한 불공정한 선거구조를 더욱 개악하려는 의도임에 틀림없다.

헌재 판결에 따라 갈수록 심해질 도시와 농촌의 의석편차를 줄일 구조적 방안 역시 지역구 한 두석 늘이는 것이 아니라 권역별 비례대표제의 도입과 비례대표 의석수의 대폭확대에 있다. 농어촌 지역 유권자들도 이 점을 분명히 인식하고 당장 여야 정당들이 자신의 기득권을 위해서 내놓는 조삼모사식 감언이설에 일희일비하지 말아야 한다. 새누리당이 정말로 정치개혁적 차원에서 농어촌 유권자들을 고려한다면 의원정수를 늘려 1차적으로 비례대표 비율을 현행보다 대폭 확대함으로써 자신이 가진 기득권을 내려놓는 전제 아래서, 도시지역에 비해 과소대표되는 농어촌 지역을 위한 대책을 내놓아야 할 것이다.

국회는 비례대표 비율을 늘리고 농어촌 대표성도 적절하게 보장할 방안을 시급히 마련하여 선거구획정위에 제시해야 한다. 여야는 1차적으로 비례대표 비율을 현행보다 대폭 확대함으로써 자신이 가진 기득권을 내려놓고, 이와 병행하여 도시지역에 비해 과소대표되는 농어촌 지역을 위한 최소한의 의석확대를 꾀하는 방안을 유권자들에게 제시하여야 한다.

시민사회단체들은 이미 (권역별) 비례대표 100석 내외, 지역구 250석 내외, 총 의석수 350-360석 내외를 현실적인 선거제도 개혁방안으로 제시한 바 있다. 지역구 의석 배분이 정당득표율에 비례하는 연동형 비례대표제를 채택하면 가장 바람직하겠지만, 지역구 따로 비례대표 따로인 병립형 비례대표 방식 아래서 비래대표의 비율을 확대하는 것 역시 잠정적인 대안으로 수용할 수 있다. 여야 거대정당은 더 이상 ‘유권자의 뜻’을 핑계 삼아 자신들의 기득권을 지키는 낡은 선거제도를 온존시켜서는 안 된다. 비례대표는 대폭확대되어야 한다. 이를 위해서라면 의원 정수의 확대를 적극 검토해야 한다.

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<별첨 참고자료>

2015정치개혁시민연대가 요구하는 정치개혁 과제 (3대 방향 17개 주요과제)

방향 1. 사표를 줄이고 대표성을 높이자!

현행 국회의원 선거제도는 단순다수 소선거구제이기 때문에 당선자를 제외한 나머지 후보를 지지한 표는 모두 사표(死票)가 됨. 지난 19대 국회의원 선거에서는 전체 투표수 가운데 47.6%의 표가 사표가 되었음.

다수의 사표가 발생하는 소선거구제의 제도적 한계를 보완하기 위해서 정당별로 득표한 만큼 의석을 배분하는 비례대표제도가 있지만, 비례대표 의석이 총 의석 300석 중 54석에 불과해 효과를 내기 어려움.

표의 가치를 동등하게 하고, 버려지는 표를 줄이고, 지역과 계층, 소수자 등 다양한 의사가 고르게 반영되도록 선거제도를 전면 개편하는 것이 시급함.

① 정당 득표율에 따른 의석배분 방식의 비례성 높은 선거제도 개편

- 정당 득표율에 따라 의석을 우선 배분하는 독일식 정당명부 비례대표제(지역구와 비례대표 의석비율이 1:1인 혼합 연동형 비례대표제)를 도입해야 해며, 단계적으로 도입할 경우에도 지역구와 비례대표 의석 비율이 최소 2:1이 넘지 않도록 비례대표 의석을 대폭 확대해야 함.

② 국회의원 정수 확대와 의원 정수 기준 법제화 : 의원정수 최소 360명, 의원 1인당 인구수 14만5천명 미만

- 국회의원 정수는 1987년 민주화 이후만 보더라도 약 30년이 지났으나 300명을 넘지 못하고 거의 고정되어 있음. 그 사이에 행정부는 거대해지고, 인구도 거의 1천만명 정도 늘어났음. 그만큼 국회가 거대해진 행정부를 제대로 견제하거나, 인구의 팽창과 사회의 변화발전에 맞추어 늘어나고 있는 국민적 기대와 요청에 국회가 제대로 부응하기에는 구조적으로도 한계가 있음.

- 국회 기능 충실화를 위해 의원 정수 확대가 필요하며, 비례대표의 대폭 확대를 위해서도 의원 정수 확대는 불가피함.

- 더 나아가 국회의원 정수를 정하는 기준이 없어 선거 때마다 국회에서 편의에 따라 정하도록 방치하고 있는 것도 문제임. 국회의원 정수는 의원 1인당 대표하는 인구수를 법에 명시해 이를 기준으로 정하는 것이 바람직함.

- 의원 1인당 대표하는 인구수는 제헌의회 사례(의원 1인당 10만 명 대표)부터 외국 선진의회의 사례 등 여러 가지를 검토해볼 수 있겠지만, 민주화 이후 1988년 총선의 경우에 해당하는 1인당 인구수 14만 5천명 미만으로 정하는 것이 합리적이며, 현재 인구규모에 적용하면 감안해보면 의원 정수는 360명이 도출됨

- 따라서 의원 정수는 최소 360명이며, 의원 1인당 인구수가 14만 5천명을 넘지 않도록함.

- 단, 의원 정수 확대와 병행하여 국회의원 세비 등 국회의원에게 지급되는 예산 및 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고, 국회예산지출내역에 대한 투명성 강화 방안이 시행되어야 함.

③ 비례대표 의석 100석 이상 확대

- 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직함. 단, 이 제도의 효과를 얻기 위해서는 현재 전체 의석에서 비례대표 의석 비율을 지역구의 최소 2:1 수준으로 확대하거나 또는 비례대표 의석을 최소 100석 이상으로 늘려야 함.

④ 선거구간 인구 편차 조정으로 약화되는 지역 대표성 보완

- 2014년 10월 30일, 헌법재판소가 최대 선거구와 최소 선거구 간 인구비례 허용 기준을 현행 3 대 1에서 2 대 1로 조정하라는 결정을 내림에 따라 농어촌 지역과 같이 인구수가 적은 지역의 대표성이 약화되는 것을 보완하기 위해 공직선거법에 ‘4개 자치구/시/군을 초과해 하나의 선거구를 마련할 수 없다’는 획정 기준을 법제화할 필요가 있음.

방향 2. 정치 독점 구조를 깨자!

기성 세력과 신진 세력, 거대 정당과 소수 정당의 공정하고 활발한 경쟁은 정치발전의 자양분임. 그러나 우리 정치제도는 선거와 정당 지원, 국회 운영 등에서 기성 거대 정당과 현역 국회의원에게만 너무 유리해 균형을 잃은 제도임. 또 이는 기득권을 확보한 정당과 정치인이 정치를 장기간 독과점하는 배경이 되고 있음.

기득권 세력의 정치 독점을 유지, 대물림하기 위한 현행의 정치 제도를 개혁해 새로운 세력과 기성 세력 간의 공정하고 활발한 경쟁을 통해 정치발전이 가능하도록 해야 함.

⑤ 각 정당의 민주적인 공천 실행 약속

- 정당의 공천이 밀실 공천, 계파 공천이라고 불리면서 선거 때마다 갈등의 원천이 되고 있고, 이로 인해 정당에 대한 유권자들의 불신이 더욱 가중되고 있음. 각 정당은 공천과정과 결과에 대한 국민적 신뢰를 회복하기 위해 상향식 공천을 비롯해 민주적인 공천방식과 기준을 마련하고 실행해야 함.

⑥ 여성의 정치참여 확대

- 19대 국회에서도 여성 의원은 전체 의원 중 15.6%(47명)로 남성에 비해 여성의 정치참여 수준이 저조한 실정임. 여성의 정치대표성 확대를 위해 마련한 ‘여성 정치할당제’의 실효성을 높이기 위해, 국회의원 비례대표 남녀 교호순번제를 준수하지 않을 경우 공직선거법에 실질적인 제재조치를 마련해야 함. 아울러 지역구 여성할당 30% 권고 조항을 의무 조항으로 변경하고 벌칙조항을 신설해야 함.

⑦ 정당 설립의 요건 완화

- 현행 정당법은 서울에 중앙당을 두어야하고 전국 5개 광역시/도에 시/도당 등을 두어야 정당설립이 가능하도록 제한하고 있음. 이는 시민의 정당 결성과 정당 활동 같은 정치결사의 자유를 침해하고, 풀뿌리 지역정치 활동에 기반한 다양한 정당 등의 결성을 제한해 기성 정당의 독점 구조를 공고하게 만들고 있음. 정당 설립 요건을 대폭 완화해 풀뿌리 지역에 바탕을 둔 정당 등의 출현이 가능하도록 하여, 풀뿌리 지역정치를 활성화하고 정치결사의 자유를 확대해야 함.

⑧ 교섭단체 구성 요건 완화

- 국회법에서는 국회의 각종 회의의 의사일정과 상임위원회 위원 선임 등 국회 운영의 기본 단위로 ‘교섭단체’ 제도를 시행하고 있는데, 현행 제도는 20명 이상의 의원이 교섭단체를 구성할 수 있도록 해 국회 운영에 대한 소수의견 반영이 제한되고 있음. 따라서 국회법을 개정해 교섭단체 구성 요건을 완화해야 함.

⑨ 국고보조금 배분 기준 개선

- 현행 정치자금법은 국고보조금을 교섭단체에 우선 배분하도록 해 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당들에게 국고보조금이 편중되는 결과가 발생하고 있음. 교섭단체 제도는국회를 효율적으로 운영하기 위해 도입한 제도 일뿐인데, 국고보조금을 배분하는 기준이 될 이유는 없음. 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 국고보조금을 배분해야 함.

⑩ 기탁금 액수 및 반환기준 하향 조정, 지방 정치인 후원금 모금 허용

- 경제력의 유무에 따라 피선거권을 제한하는 현행 기탁금 제도는 새로운 정치세력의 진입 장벽으로 작용하고 있음. 각 선거별 기탁금 액수와 반환 기준을 대폭 하향 조정해야 함. 또한 선거비용 보전 기준도 하향 조정 및 세분화하여 지지율에 따라 선거비용을 차등적으로 보전 받을 수 있도록 해야 함. 뿐만 아니라 지방정치 영역에서 활동하는 정치인들이 자유롭게 정치자금을 모금할 수 있도록 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자, 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대해야 함.

방향 3. 시민의 정치적 권리를 되찾자!

시민들은 주권자로서 참정권을 실현하기 위해 선거 과정에 참여하고, 국회 운영과 입법과정을 투명하게 감시할 수 있어야 함. 그러나 현실에서는 여러 제약으로 인해 선거 당일에만 주권자이고 일상적으로는 구경꾼같이 선거와 정치, 국회로부터 소외되고 배제되고 있음. 이는 정치적 무관심을 키우고 불신을 가중시키는 원인이 되고 있음.

다양한 시민들이 여러 정치 과정에 참여하고 의견을 개진하며, 자신의 대표자가 제대로 일하는지 감시할 수 있도록 제도를 갖추는 것은 대의민주주의를 채택한 민주사회의 기본임.

⑪ 선거 연령 18세로 하향 조정

- 선거연령은 세계적으로 낮아지는 추세이며 일본도 2015년 6월, 만 20세에서 만 18세로 선거 연령을 하향 조정해, OECD 34개국 가운데 선거권 연령이 만19세인 국가는 한국이 유일함. 국민주권의 이념에 비추어보았을 때 선거권은 최대한 많은 국민에게 부여해야 하고 국가인권위원회도 2013년 1월에 선거권 연령을 18세로 낮출 것을 주문하기도 했음. 공직선거법을 개정해 선거연령을 만18세로 하향조정해야 함.

⑫ 사전투표소 설치 확대 및 투표시간 밤 9시까지 연장

- 더 많은 유권자가 투표할 수 있도록 제도를 정비하는 것은 민주 국가의 의무임. 선거 때마다 ‘투표할 권리’로부터 배제된 유권자가 다수 존재한다는 것이 확인되고 있고, 투표시간 연장 등 투표권 보장을 위해 제도정비가 필요하다는 공감대가 국회 안팎에서 충분히 형성되어 있음.

- 투표율과 투표 편의성을 높이기 위해 부재자투표와 거소투표를 대신해 사전투표제가 도입되었음. 그런데 사전투표소를 읍·면·동마다 1개소씩만 설치하고 있어 투표소가 매우 부족한 실정임. 사전 투표제도의 취지를 살리기 위해서라도 기존 부재자투표소가 설치되었던 주요 대학 등 다중이용시설에 사전투표소를 확대 설치하는 것이 필요함.

- 공직선거법을 개정해 투표시간을 9시까지 연장해야 함.

⑬ 유권자 정치적 표현의 자유 보장

- 선거 때는 그 어느 때보다 정치와 정책, 정당과 후보자에 대한 자유로운 토론과 비판이 보장되어야 함. 온라인상의 후보자 비판은 ‘후보자 비방죄’로 처벌받을 수 있고, 오프라인 상의 규제는 선거운동의 주체/방법/시기별로 강한 규제를 두어 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있음. 이에 공직선거법 상의 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하는 독소조항을 폐지하고, 네거티브 방식으로 공직선거법을 전면 개정해야 함.

⑭ 교원/공무원의 정치적 기본권 보장

- 자신이 지지하는 정당에 가입하고, 지지하는 정당과 정치인에 대해 후원금을 통해 지지의사를 표출하는 것은 시민의 기본적 권리임. 그러나 현행 정당법을 비롯해 공직선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하여 기본권 침해가 우려되고 있음. 공안직 공무원과 군인 등 제한이 필요하다고 판단되는 일부 직군을 제외하고 교원과 공무원의 정치적 기본권을 포괄적으로 보장해야 함.

⑮ 국회 회의 시민 방청 보장 및 공간 개방

- 시민들이 국회를 방문하고 회의를 방청하는 것은 국회의 활동을 시민이 감시하고 평가할 수 있는 방법인 동시에 ‘국민에게 열린 국회’를 구현하는 효과적인 방법임. 상임위원회와 소위원회를 방청하려면 허가를 받아야 하는 현행 방식을 신고제로 바꿔야 함. 또 국회 앞 모든 집회를 금지하는 것도 폐지하고, 국회의사당 정문으로 시민은 출입할 수 없는 권위주의적인 국회 공간 출입 규정도 개선해 국민에게 열린 국회로 바꾸어야 함.

⑯ 국회 예산 운영과 지출 내역 공개 확대

- 국회는 국민의 대의기구이자, 국민세금으로 운영되는 헌법기관임. 따라서 국회가 사용하는 예산은 국민들에게 투명하게 공개하는 것이 마땅함. 그러나 최근 일부 의원들이 특수활동비를 개인적인 용도로 사용한 것이 알려지고, 법원의 공개 판결에도 불구하고 국회가 특수활동비 지급 내역을 공개하지 않아 불투명한 예산 운용에 대한 비판의 목소리가 높아지고 있음. 국회는 스스로 예산 운영과 지출 내역을 투명하게 공개하는 조치를 취해야 함.

⑰ 국회 청원제도 개선

- 헌법에 따르면, 모든 국민은 청원할 권리를 가지며, 국가는 이를 심사할 의무가 있음. 그러나 절차상 국회의 청원 제도를 활용하기가 쉽지 않고, 청원을 제출하더라도 제대로 논의하지 않다가 임기만료 폐기되는 경우가 대부분이라 청원제도 자체가 유명무실함. 온라인 청원제도와 청원 지원시스템 마련, 청원인의 직접 진술 기회 부여, 청원안의 심사기한 준수 등을 통해 형식적으로 운영되는 청원제도를 개선해야 함.